内容摘要：政府重大决策出台前向人大报告机制是中央政策和国家法律确立的一项人大监督制度。地方立法实践中针对该制度的适用范围和具体内容，主要有作出立法性决定、“一体化”的地方性法规、行政规范性文件三种规范模式。该制度在实践中仍然存在立法滞后与程序缺失、人大监督权与政府决策权存在张力等问题。为有效发挥人大“支持型”监督和民主保障作用，建议通过立法明确政府重大决策报告的范围与内容，健全重大决策报告制度的全链条工作程序，完善重大决策报告制度的保障和评价体系。

关键词：政府重大决策；人大监督；报告制度；规范化路径

一、问题的提出

为了增强政府重大决策的透明度、合法性和科学性，提高民主监督的有效性，2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要健全人大讨论决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前需向本级人大报告。2017年1月30日，中共中央办公厅印发《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》（以下简称《实施意见》）要求地方各级人大及常委会根据法律法规和国家有关规定，制定或修改相关的地方性法规和具体实施办法，建立健全人大讨论决定重大事项制度和政府重大决策报告机制。2021年11月，党中央颁布了《关于新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的意见》，对该制度进一步提出了明确要求。党的二十大报告中再次强调各级政府要坚持科学决策、民主决策、依法决策，严格落实重大行政决策程序。

人大讨论决定重大事项制度和政府重大决策报告制度是地方人大与政府在重大决策制定、形成过程中的两种重要机制。近年来各地针对人大讨论决定重大事项制度制定了大量的地方性法规。学理上也对健全完善人大讨论决定重大事项制度展开了广泛深入的讨论，但针对政府重大决策出台前向人大报告制度的理论和实证研究尚不充分。在实践层面，有研究指出当前人大对重大行政决策的监督比较薄弱，其监督地位趋于边缘、监督措施缺乏约束、监督程序存在漏洞[1]。在政府重大决策出台前向人大报告制度法定化的背景下，如何健全完善政府重大决策出台前向人大报告机制，是一项重要的实践课题。本文旨在以政府重大决策出台前向人大报告制度的规范依据为出发点，通过对地方的规范实践进行系统分析，总结该机制在实际运行中存在的困境，为健全完善政府重大决策出台前向人大报告机制提供具体的参考建议。

二、政府重大决策出台前向人大报告机制的规范模式分析

2019年颁布的《重大行政决策程序暂行条例》第八条和2022年修正的地方组织法第六十九条确立了政府重大决策出台前向人大报告制度的法律依据。因上立法仅为概括式授权，为进一步明确该制度的内容和程序，近年来地方人大和政府制定了大量不同性质具体规范。通过实证分析发现（具体规范内容见表1），当前政府重大决策出台前向人大报告的规范模式主要有以下三种。

第一种是作出立法性决定模式，即地方人大出台执行政府重大决策报告制度的决定。这种规范模式为江苏省率先创立。江苏省人大常委会2022年通过立法性决定，确立政府重大决策出台前向人大报告机制，并对重大决策报告的事项范围、工作程序等作出系列规定。目前，仅有江苏省针对政府重大决策出台前向人大报告作出专门的决定。

第二种是“一体化”的地方性法规模式，即在人大讨论决定重大事项的地方性法规中，一并对政府重大决策出台前向同级人大报告作出规定。这种规范模式存在两类形式，一类是在人大讨论决定重大事项的地方性法规中对政府重大决策出台前向人大报告作出概括式规定，但对于具体的实施机制并未明确规定，河南省、安徽省、广西壮族自治区等7个省区采用这类形式。一类是在人大讨论决定重大事项的地方性法规中对需要在出台前报告的政府重大决策的范围、报告程序作了较为宽泛的规定。如四川省人大2017年修改的《四川省人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》即采用这种立法形式。目前，全国30部关于人大讨论决定重大事项的省级地方法规中，有8部在修订过程中增加了政府重大决策出台前向同级人大报告制度的相关规定。

第三种是行政规范性文件模式，即各级政府通过制定行政规范性文件对重大决策的事项范围、报告的内容和程序作出专门规定。这种规范模式又可以细分为两类。一类是以浙江、广东、北京为代表，先由省级政府出台相关规范性文件，然后下属各级政府再分别制定相应的实施办法。一类是各地区视情况直接制定相应的规范性文件。据不完全统计，各级政府针对政府重大决策出台前向人大报告机制制定的行政规范性文件至少有41份。

三、政府重大决策出台前向人大报告机制的规范内容分析

目前，政府重大决策出台前向人大报告机制的规范文本内容可以分为实体规定和程序规定两个方面。实体规定涉及政府重大决策出台前向人大报告的范围和内容。程序规定是指政府重大决策出台前向人大报告的具体工作流程，主要包括以下几个环节，即报告的提出、报告的受理、报告的审议与处理、处理意见的反馈。

（一）实体层面的规范内容

1. 适用范围

在9份涉及政府重大决策出台前向人大报告的地方性法规中，有2份地方性法规对政府重大决策事项范围作出规定。《江苏省人民代表大会常务委员会关于省人民政府重大决策出台前向省人民代表大会常务委员会报告的决定》中对政府重大决策的范围作出较为宽泛的规定，其虽将政府重大决策事项划分为需要在出台前向同级人大报告的政府重大决策事项和需要提交同级人大讨论决定的政府重大事项两类，但对于如何区分这两类的边界并未进行明确规定。《四川省人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》第五条采用“列举＋概括”的方式对需要在出台前向同级人大报告的政府重大决策事项范围作出了简单规定。在各级政府制定的规范性文件中，基本在对出台前需要向人大报告的政府重大决策事项范围进行详细列举后作出了兜底性规定。在这些政府重大决策事项范围中，有些政府重大决策事项在所有的规范性文件都有所体现，比如举借政府债务、政府重大投资、重大国有资产转让和处置等事项。有些特殊性事项只在个别地方政府的规范性文件中被列举，比如给予企业和个人大额度奖励和补助。在这里，尤其是市级政府制定的行政规范性文件中对重大行政决策具体事项列举最为详细，且范围不尽相同。此外，有些规范性文件还规定重大决策事项范围的确定权归政府所有。

2.报告内容

江苏省人大针对政府重大决策报告制度制定的地方性法规要求政府在重大决策出台前向人大报告的内容应当包括政府重大决策的必要性、可行性、决策依据和主要内容、职责分工，以及公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查等情况。四川省人大则是参照政府提请人大讨论决定重大事项议案的内容对其作出了规定，包括重大决策草案基本情况、决策的法律依据、必要性、可行性等分析论证报告及说明、有关的统计数据、主要分歧意见等。除此之外，四川省人大在地方性法规中还作了兜底性规定，只要是省人大常委会认为应当提供的其他资料，政府都要提交。在各级政府制定的规范性文件中，对重大决策出台前政府需要向人大报告的内容规定主要是参考《重大行政决策程序暂行条例》中有关决策草案形成的相关规定，要求其报告决策草案形成过程中的所有情况。

（二）程序层面的规范内容

在政府重大决策出台前向人大报告的工作程序设置方面，只有江苏省人大出台的地方性法规对其作出了专门规定。其对报告的提出、受理、处理等方面作出了原则性规定，但缺乏报告处理后的流程以及监督机制的规范。四川省的地方性法规规定了报告的提出程序应当按照人大讨论决定重大事项议案的提出流程进行，对报告的审议程序应当按照《四川省人民代表大会常务委员会议事规则》的有关规定执行。在一些设区的市制定的有关人大讨论决定重大事项的地方性法规中，重大决策报告工作程序被高度依附于人大讨论和决定重大事项的制度中。这意味着政府重大决策出台前向人大报告的工作程序是按照人大讨论决定重大事项的部分工作程序开展的，比如提出和审议机制。各级政府制定的规范性文件，基本都对政府重大决策出台前向人大报告的提出机制作出了具体规定。但由于报告是提交同级人大常委会审议，其未对具体的审议处理程序作出明确规定。

四、政府重大决策出台前向人大报告机制运行中存在的困境

结构功能主义的核心要义在于制度功能的实现受制于社会结构或系统的相互作用，具体表现为特定制度的体制机制是否健全[2]。长期以来，由于政府重大决策报告制度参与主体执行意愿不足、立法供给保障不足、具体程序设置不够明确，致使政府重大决策报告机制的功能预设与实践运行存在较大落差，表现出监督虚化、弱化与泛化的现象，影响了该项制度功能的有效发挥。

（一）规范依据层面：立法滞后与程序设计缺失

习近平总书记指出，要用法治给行政权力定规矩、划界限，规范行政决策程序[3]。制度良好运行的前提是立法先行。在立法层面上，健全完善重大决策报告制度仍缺乏刚性立法。中央发布《实施意见》后，全国各地人大普遍针对人大讨论决定重大事项机制制定了地方性法规。目前，共有56部地方性法规（含2部经济特区法规），2部自治条例和单行条例对其作出了专门性规定。而关于政府重大决策报告制度的地方性法规只有1份，另外有41份规范性文件对政府重大决策报告制度工作办法进行专门规定。与人大讨论决定重大事项的立法实践相比，针对政府重大决策报告制度的立法支持明显不足（见图1），导致相关主体在执行政府重大决策报告制度过程中无法可依、有法难依。

政府重大决策报告制度在具体实施程序设计上也不够明确，缺乏可操作性。国务院颁布的《重大行政决策程序暂行条例》第八条只对其作出了指引性规定，要求法律、法规规定属于应当在出台前向本级人大常委会报告的重大行政决策，按照有关规定办理。在全国56部有关人大行使重大事项讨论决定权的地方性法规中，大多数明确规定了协调通报、议案提出、前期调研和审查、审议表决、决议决定公开、执行情况反馈监督等各环节的工作流程[4]。但对于政府重大决策出台前向同级人大报告的具体程序设计尚付阙如。现行有效的37份政府重大决策出台前向同级人大报告的行政规范性文件中，对如何确定出台前向人大报告的重大决策事项范围、报告具体内容、报告程序和保障评价机制等缺乏明确规定。仅有《江苏省人民代表大会常务委员会关于省人民政府重大决策出台前向省人民代表大会常务委员会报告的决定》对报告的提出、受理、处理作出了原则性规定，但仍缺乏报告处理后的流程以及监督机制的规定。立法的缺位致使该机制在具体运作中缺乏有效的执行力和权威性。

（二）机制运行层面：人大监督权与政府决策权存在张力 

在现代行政管理中，政府许多重大决策需要迅速反应以应对复杂多变的社会经济环境[5]。政府在行使决策权时，往往更重视行政效率，希望能够灵活、迅速地作出反应。政府重大决策出台前向人大报告机制的介入旨在保障决策的合法性和科学性，但也为行政决策增设了前置程序。人大的监督因而可能会被视为一种“干扰”或“限制”，尤其是当政府重大决策涉及紧急事务或高度专业化的领域时，行政机关更倾向于减少外部干预，从而最大化决策效能。因此，在机制的运行过程中，一些地方政府或部门对报告制度的重视程度不够，存在执行意愿不足、持有抵触心理等问题[6]。认为重大决策报告出台前向同级人大报告的程序设置可能会影响决策进程，从而限制行政权力，导致决策效率降低，对报告制度采取规避或简化处理的方式。这种抵触心理使得制度在执行中存在不配合现象，甚至出现绕开人大监督的做法，影响了制度预设功能的实现。同时，立法滞后使得地方人大在执行这一制度时缺乏明确的指导，地方人大在实际操作中往往将重大决策报告制度视为一种程序性要求，在接收到政府提交的重大决策报告后，只进行形式上的审议，缺乏深入的讨论和沟通询问。由于相关主体缺乏执行意愿，导致报告过程流于形式，难以发挥实质性作用[7]。这种做法无疑会削弱人大监督的有效性，从而使该制度预设的功能落空。

五、健全完善政府重大决策出台前向人大报告机制的路径

政府重大决策出台前向人大报告机制是极具中国特色的人大监督制度，契合新时代国家法治政府建设和完善人大监督制度的实践需求。为实现该机制运行的常态化和有效化，应从原则、权限、内容、程序、监督等多维度对政府重大决策报告制度进行健全完善。

（一）有效发挥人大“支持型”监督和民主保障作用

各级人大及其常委会要积极履行宪法法律赋予的监督职责，充分发挥人大监督在党和国家监督体系中的重要作用，健全人大对“一府一委两院”监督制度[8]。健全完善政府重大决策报告制度是为了强化人大对政府重大决策的监督，绝不是对政府行政决策权的替代[9]。人大监督是一种具有中国特色的支持型监督，人大对其他国家机关的监督并非对抗式监督，而是互相协调配合的，核心在于国家权力机关在监督过程中给其他国家机关提供合法性支撑[10]。就地方各级人大来说，要把政府重大决策报告制度放到推进法治政府建设和完善人民代表大会制度中去审视，与政府积极合作协调，严格执行政府重大决策报告制度，为政府重大决策提供合法性支持，就政府重大决策科学性提供建议，增强政府重大决策过程的民主性。各级政府更要清楚地认识人大对政府重大决策的监督决不是制约式、对抗式的监督，而是支持型、促进型监督。通过积极主动执行重大决策报告制度，政府可以在决策过程中获得更多的法律支持、科学指导和公众意见，从而作出更加合法、科学和民主的决策。这种基于人大监督的民主参与，不仅提高了决策的透明度，也巩固了政府与公众之间的信任关系，有利于全过程人民民主的实现。 

（二）明确政府重大决策报告的范围与内容

健全完善政府重大决策出台前向同级人大报告机制必须要明确重大决策的范围[11]。界定需向人大报告的政府重大决策的范围时，可以采用确定静态事项与动态调整相结合的方法。静态事项指的是在法律法规中明确规定的需要向人大报告的重大决策事项。大部分地方性法规和规范性文件中所规定的行政区域城镇体系规划的编制、举借政府债务、政府重大投资、重大国有资产转让和处置等事项就属于静态事项，这些事项通常具有较强的稳定性和连续性且具有一定的普适性。然而，由于政府重大决策本身具有开放性、不确定性等特点，加之社会经济的快速发展与变化，政府在实际操作中还需应对许多新兴问题和突发事件，静态法律规定的范围难以完整概括。因此，在确定出台前需要向人大报告的重大决策事项范围时，必须考虑动态调整。动态调整指的是根据地方经济社会实际情况的变化，对出台前需报告的重大决策事项范围进行适时调整，以应对快速变化的社会环境和区域特点。这就要求各级政府与同级人大相互协调，结合地方实际进行科学评估和调整。如，在某些资源型城市，涉及资源开发和环境保护的重大决策事项可能需要特别关注，但这些事项在全国范围内可能并非普遍适用。通过依法规定与地方实际需要的结合，不仅能确保决策不超越法律赋予的权限，还能有效解决地方的实际问题，满足地方发展的需要。

在明确出台前需要向人大报告的重大决策事项范围的基础上，法律法规还需要对重大决策报告内容进行规定。通过前文对规范文本内容的分析，可以看出各类规范在确定报告内容上差异不太明显，但应当明确的是，确定应当报告的重大决策范围以及报告内容的权力最终应归人大，这是由人大居于监督者的地位所决定的。在重大决策报告内容的确定上，应该以政府确保重大决策的合法性、科学性和民主性为基础展开，这是因为政府重大决策出台前向人大报告机制的功能定位就是确保政府重大决策的合法性、科学性和民主性。

（三）建立健全重大决策报告机制全链条的工作程序

通过建立健全政府重大决策出台前向同级人大报告机制各环节的工作程序，有利于明确政府和人大在重大决策报告制度中的责任。政府重大决策出台前向人大报告工作程序的起点在于报告的提出，可以通过建立政府重大决策“年度计划”和“年度清单”制度，规范政府重大决策报告的提出程序。政府要全面梳理和汇总下一年度需提请报告地方人大及其常委会的重大决策事项，通过对各部门决策事项的集中分析和筛选，明确哪些决策属于重大事项，并需要向人大报告。在接收到政府提交的重大决策报告后，人大要有明确、规范的处理机制，以确保政府重大决策得到有效的审议和反馈。人大先应对报告进行形式上的接收和阅知，并组织相关委员会对报告内容进行研究。这一过程包括对决策背景、法律依据、社会影响等方面的初步审查，为后续的讨论和审议打好基础。

在讨论和审议过程中，人大应当对报告中的决策进行严格的合法性和科学性审查，确保决策符合法律规定，并有科学依据支撑。通过组织法律专家和技术专家对报告进行独立评估，人大可以深入了解决策的潜在风险和可行性。此外，人大还应广泛听取社会各界的意见，包括人大代表、专家学者、利益相关者和普通公众的意见。这不仅有利于提高重大决策的透明度，也使得重大决策能更好地符合民意。在讨论审议的基础上，人大应根据报告内容提出具体意见，并将这些意见反馈给政府。反馈的内容不仅包括人大对报告的态度，还应包括对报告中提出决策的具体建议或修改意见，确保政府能够根据人大的审议结果进行决策调整。人大在反馈意见时，必须对每一项重大决策报告给出明确的结果或态度表述，确保监督有实质性的作用。这一表态可以是建议、支持、反对或要求进一步论证等，促使政府对人大意见予以重视并及时作出回应。

（四）建立健全重大决策报告制度的保障和评价体系

在有关人大讨论决定重大事项的地方性法规中基本都规定了人大常委会应当依照法定形式加强对重大事项的决议、决定贯彻执行情况的监督检查，保证决议、决定的贯彻执行。为保障重大决策报告制度的功能实现，同样应在政府重大决策出台前向同级人大报告机制中赋予人大常委会约束性权力。由于地方各级人大是地方的权力机关，根据宪法法律的规定，人大拥有以合法性不足的理由来否定政府重大决策出台的权力，对于重大决策的科学性以及其他方面的问题，出于对行政权力运行以及行政裁量专业性的尊重，人大可以以质询的方式要求政府说明理由，并提出自己的建议，以更好地发挥人大“支持型”监督的作用。由于部分政府重大决策的执行周期往往较长，人大常委会也可以就重大决策出台后的执行情况进行评价以及对政府贯彻落实人大建议的情况进行监督[12]。人大可以通过定量和定性的分析手段，评价政府重大决策实施后的社会、经济和环境影响；根据定期民意调查和公众反馈，了解重大决策的社会接受度。当执行情况偏离预期政策目标时，也可以及时向政府反映并要求其进行调整。如果政府重大决策的执行严重偏离了公共利益或科学合理性，地方各级人大常委会有权依据地方组织法第五十条之规定，对出台后的重大决策依法进行撤销。

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