内容摘要：京津冀发展型绿色数字技术的协同立法，是一个交织着技术革命、产业变革与制度创新的时代命题。目前，以解决存量问题为导向的“问题驱动型”协同立法，已难以适应培育和促进增量发展的京津冀协同发展之时代要求，其所面临的战略目标的融合缺位、核心规则的供给不足、协同程序的效能不彰等立法“赤字”问题，本质上是旧有的区域治理模式面对新质生产力发展需求时的结构性失灵。鉴于此，应通过建构“发展型—实验性协同治理”这一治理新范式，进而提出“1+N+X”的立体化协同立法体系构想，以一部纲领性的“京津冀发展型绿色数字技术协同促进条例”为“1”个硬核，系统性地创制涵盖治理机构、数据要素、标准认证、绿色金融、知识产权和监管沙盒等领域的关键条款；以“N”部重点领域专项法规的协同修订为中层联动，确保顶层设计能有效嵌入现有法律框架；以“X”项包括示范法、案例指导在内的柔性机制为基层对接，提升治理的效率与弹性。

关键词：京津冀协同立法；绿色数字技术；发展型—实验性协同治理；“1+N+X”协同立法体系

一、引言

京津冀协同发展作为我国的重大国家战略，已步入从疏解非首都功能、调整经济结构和优化空间布局的“物理整合”阶段，迈向以制度创新和规则协同为核心的“化学融合”新时期。在此历史节点，发展型绿色数字技术作为新质生产力的核心要素与实现“双碳”目标的战略支撑，其在京津冀区域的协同发展与制度供给问题，构成了法学研究的前沿议题。通过对京津冀协同发展历程的历史考查，可以发现其立法协同实践虽在特定领域取得进展，通过整合地方立法资源，初步实现了法规内容的协调一致，并向立法进度协同深化，但其本质上仍是一种“问题驱动”的末端治理模式[1]。这种模式长于应对既有的、显性的跨界环境污染问题，却在为新兴的、具有高度发展潜力的产业形态提供前瞻性、激励性制度供给方面显现出结构性短板。

立足中国问题的现实语境，发展型绿色数字技术并非绿色技术与数字技术的简单相加，而是一个内涵丰富的复合概念。它特指以人工智能、大数据、物联网、区块链等数字技术为核心驱动力，深度赋能节能环保、清洁生产、清洁能源、生态修复等绿色产业，旨在突破传统环境规制中“发展”与“保护”二元对立的困境，创造经济增量与环境增益双重价值的新型技术体系与产业生态。这一概念的兴起，要求立法范式从传统的“命令—控制型”环境规制，转向一种能够激发创新活力、促进要素流动、培育新兴市场的“发展促进型”法律框架。然而，审视京津冀当前的立法议程，其重心仍集中于社会保障、城市副中心建设、中轴线保护等民生与城市治理领域[2]，对于如何通过协同立法促进绿色与数字两大国家战略的深度融合，尚未形成清晰的顶层设计与制度规划[3]。

将视野投向国际，以世界眼光审视，可以发现全球主要经济体均在探索绿色与数字两者间“并轨转型”的路径，并为此进行着深刻的规制变革。欧盟委员会在其《欧洲绿色新政》（European Green Deal）与“数字十年”（Digital Decade）政策计划中，明确将绿色转型与数字转型视为相辅相成、互为前提的统一战略[4]。其政策逻辑的核心在于通过部署泛欧5G走廊、欧洲共同数据基础设施、下一代处理器等数字基础设施，为能源、交通、工业等领域的绿色转型提供技术底座，同时立法确保数据中心等数字基础设施本身的绿色化、可持续化。日本的“社会5.0”（Society 5.0）战略同样致力于利用尖端技术解决社会问题[5]，并强调必须通过持续的“规制改革”（Regulatory Reform）来适应技术创新带来的深刻变革。这些国际经验表明，为发展型绿色数字技术提供制度保障，已成为全球科技与制度竞争的制高点。

在此背景下，既有的法学理论亦呈现出不同的解释路径。源自德国的“序位理论”（Ordnungstheorie）及其在环境法中的应用，强调国家的核心职能在于为市场主体的自由竞争创设一个稳定、有序、可预期的法律框架，而非直接干预市场过程。这一理论对于思考如何为京津冀区域市场一体化提供基础性规则具有重要启发。而源自美国的“实验主义治理”（Experimentalist Governance）理论，则关注在技术与社会环境高度不确定的新兴领域，主张通过设定框架性目标，鼓励地方层面进行多样的政策实验，并通过信息分享与同行评议机制，实现自下而上的学习与适应。这一理论为如何在京津冀区域内进行差异化、探索性的制度创新提供了方法论。京津冀发展型绿色数字技术的协同立法创制，必须超越上述任何单一的理论范式，走一种融合有序框架设定与适应性实验探索的“发展型协同治理”（Developmental Synergistic Governance）新路径。

二、现实困境：京津冀绿色数字技术协同立法“赤字”

京津冀协同发展战略实施十余年来，尽管在交通一体化、生态联防联控、产业转移承接等方面取得了显著成效[6]，但在面向未来的发展型绿色数字技术领域，其协同立法却暴露出深刻的“赤字”。这种赤字并非简单的法律条文缺失，而是体现在战略目标、实体规则和协同程序等多个维度上的系统性供给不足，构成了制约该区域新质生产力发展的核心制度瓶颈。

（一）目标“赤字”：战略融合的立法缺位

立法是国家意志与发展战略的规范化体现。当前京津冀协同立法的首要困境，在于未能将“绿色发展”与“数字经济”两大国家战略在立法顶层设计层面进行有效融合。审视三地近年来的地方性法规及政府立法工作计划，可以清晰地看到这一目标“赤字”。

在立法方式上，京津冀区域协同立法有散件和专门两种。散件式立法，即在各自立法框架内通过京津冀专章或条款嵌入、意见征询方式实现局部协同，未统一文本或程序，早期应用于环保、交通等急需协调领域。（1）设置条款。《北京市数字经济促进条例》在总则部分规定推进京津冀数字经济融合发展。《天津市促进天开高教科创园发展条例》在总则部分分别规定京津冀协同发展和促进数字技术、绿色技术等赋能产业发展，且都规定得比较原则。（2）设置专章。例如，《中国（北京）自由贸易试验区条例》设置“京津冀协同发展”专章，与金融服务一章的内容有割裂感3。在污染防治领域，《天津市大气污染防治条例》设置“区域大气污染防治协作”专章，《河北省大气污染防治条例》设置“重点区域联合防治”专章；《天津市水污染防治条例》《河北省水污染防治条例》设置“区域水污染防治协作”专章等。散件式立法更多聚焦于承接产业转移和生态环境的共保共治。专门式立法表现为同一个文本，多家通过。如，2020年，京津冀区域出台首部生态环境保护领域全面实质性协同法规《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》。《关于京津冀人大协同立法规划（2023—2027年）》发布后，专门式立法主要集中在关乎首都核心功能、社会保障及历史文化保护事项上。

这些立法活动无疑是必要且重要的，但它们共同揭示了一个深层问题，即在三地的立法议程中，“绿色”与“数字”往往作为两个独立的政策领域被分别处理，缺乏一个将二者内在关联并共同促进的统领性立法目标。例如，环保立法聚焦于污染排放标准的统一与监管，而数字经济立法则侧重于数据安全与产业促进。与欧盟将“绿色”与“数字”两者间“并轨转型”的整体性战略不同的是，目前这种“铁路警察，各管一段”的立法模式往往会带来两大方面的影响。一方面，旨在推动数字技术发展的政策可能因未充分考虑其环境影响（如数据中心能耗）而与绿色目标相悖。另一方面，严格的环境规制也可能因其僵化性而无意中抑制了有助于节能减排的数字技术创新与应用。这种战略目标在立法层面的割裂，使得区域协同发展缺乏有效的目标指引。

（二）规则“赤字”：核心要素的供给不足

发展型绿色数字技术的成长，高度依赖于一系列核心生产要素的自由流动与高效配置。然而，京津冀区域内尚未完全打破行政壁垒与地方保护主义，导致在以下四个关键领域存在着法律规则供给上的“赤字”。

1.数据要素的跨域流动规则缺失

数据是数字技术的“血液”。无论是实现区域电网的智能调度、优化物流体系的碳排放，还是建立跨区域的碳足迹追踪体系，都离不开海量数据的汇聚与分析。然而，在“数据不出域”的安全考量与地方数据资源的“属地化”管理惯性下，京津冀三地之间尚未建立起一套清晰、统一、安全的数据共享与流动规则体系。这直接导致了众多具有巨大潜力的绿色数字应用场景因“数据孤岛”而难以落地。

2.技术标准与绿色认证的互认壁垒

一项绿色数字技术或产品（如高效节能服务器、智慧楼宇管理系统）能否获得市场认可，很大程度上取决于其技术标准是否先进、绿色效益是否得到权威认证。目前，京津冀三地在该领域缺乏统一的标准体系与互认机制。一个在北京获得“绿色节能产品”认证的设备，到天津或河北可能需要重新检测认证，这极大地增加了企业的制度性交易成本，阻碍了新技术的区域性推广与规模化应用。

3.绿色金融与碳市场的区域分割

绿色技术的研发与应用往往具有投资大、周期长、风险高的特点，亟需金融体系的有力支持。尽管三地均在发展绿色金融，但缺乏一个区域一体化的绿色项目库、绿色债券标准和环境信息披露框架，导致金融资源难以跨区域高效匹配到最优质的绿色数字项目中。同时，区域性碳市场的分割，使得通过市场化手段激励企业采用数字技术减排的效能大打折扣。

4.知识产权的协同保护与转化困境

绿色数字技术是典型的知识密集型产业，其核心竞争力在于技术创新与知识产权。然而，跨区域的专利侵权、商业秘密盗用等行为的调查取证难、执法标准不一、司法裁决执行难等问题，严重挫伤了创新主体的积极性。同时，缺乏一个高效的、跨区域的技术转移和成果转化平台，大量的科研成果滞留在高校和院所，难以转化为现实生产力。

（三）程序“赤字”：协同机制的效能不彰

有效的协同程序是达成实质性协同规则的前提。京津冀现有的协同立法程序，主要由三地人大牵头的联席会议负责审议年度协同立法计划，以及针对具体立法项目成立立法专班。2015年，京津冀环境执法联动工作机制正式建立以来，三地生态环境部门通过“执法联席会”共同商定年度执法联动重点，打击跨区域生态环境违法行为。然而，当面对发展型绿色数字技术这一高度复杂、专业、前沿且涉及多方利益博弈的全新议题时，该模式的局限性便暴露无遗。首先，联席会议、工作专班缺乏常设性与稳定性，议题的设定与推进往往依赖于轮值方的意愿和各方临时的政治决断，难以对复杂议题进行长期、持续的跟踪研究与制度构建。其次，缺乏实体性权力，联席会议的成果多为倡议、共识或备忘录，不具有直接的法律约束力，其向立法转化的过程漫长且充满不确定性。再次，缺乏专业性支撑，难以有效吸纳技术专家、产业界代表、经济学家等多元主体参与，导致立法决策可能脱离技术与市场的实际。最后，缺乏独立的争端解决功能，当三地在具体条款上产生分歧时，只能通过反复的政治协商来解决，效率低下且容易导致妥协方案的“最小公分母”效应。

这种程序上的效能不彰，其根源在于协同发展模式的“路径依赖”与地方政府的“制度惯性”。长期以来，京津冀协同发展主要由中央自上而下强力推动，地方政府的行动逻辑更倾向于执行和完成那些具体的、有形的、易于考核的“硬任务”，如基础设施联通、污染指标下降等。而对于构建统一市场、创新制度规则等“软环境”建设，由于其复杂性高、见效慢、成果难以量化，地方政府往往缺乏足够的内生动力和有效的协调抓手。因此，京津冀的立法“赤字”并非偶然现象，而是现有协同治理模式在应对新兴复杂议题时能力不足的必然体现。若不从程序和机制上进行根本性变革，这一困境将难以破解。

三、模式镜鉴：区域协同治理的比较法考察

为破解京津冀在发展型绿色数字技术领域的立法困境，可通过案例实证的比较法研究，系统考察不同区域协同治理的模式、机制与经验教训。无论是国内的长三角、粤港澳，还是域外的德国、美国及欧盟，都为京津冀的制度创制提供了丰富的“基因库”。通过对这些模式的深度剖析与理论提升，可为构建符合京津冀实际、兼具前瞻性与可操作性的协同立法框架，找到坚实的学理依据与实践路径。

（一）域内比较：长三角的“一体化”与粤港澳的“衔接化”

在我国独特的区域治理版图内，长三角和粤港澳大湾区代表了两种截然不同但均富有成效的协同治理路径。

1.长三角模式：“一体化”的决心与实践

长三角生态绿色一体化发展示范区的协同立法，是区域“一体化”治理的典范。其标志性成果是苏浙沪两省一市共同制定并施行的《促进长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展条例》。其中均在“治理体制”一章规定，上海市与浙江省、江苏省联合成立示范区理事会作为示范区建设重要事项的决策平台，示范区执行委员会（以下简称执委会）作为示范区理事会执行机构和示范区开发建设管理机构。在立法程序上，在苏浙沪两省一市人大的指导和支持下，三省（市）人大财经委、发展改革委、司法厅（局）与示范区执委会形成工作合力，共同推进条例协同立法[7]。在立法前期，上海市人大和市政府牵头成立条例起草工作领导小组，示范区执委会成立起草专班，并与两省一市人大财经委、发展改革委、司法厅（局）建立协同立法工作机制。在起草过程中，示范区执委会在沪与有关部门座谈交流，征求条例草案意见。在执行层面，授权示范区执委会实施相关行政许可、共同编制相关控制性详细规划。此外，该条例聚焦规划建设、生态环境、创新发展、公共服务等关键领域，实现了“硬法”层面的高度统一。它不仅包含了刚性约束条款，更重要的是它将区域内行之有效的改革创新成果，如“联合河湖长制”等实践经验及时“固化”为法律规范，实现了从实践到立法的良性互动。此外，长三角地区还探索了行政执法领域的“类案参照”制度，即针对高频多发的违法行为，由示范区内的“两区一县”联合审核发布典型案例，各执法部门在处理类似案件时参照执行，有效统一了执法尺度，压缩了自由裁量空间。

长三角模式对京津冀的启示是深刻的，对于那些具有高度共识、需要统一行动的领域（如生态环境标准、基础设施规划）设立专门机构协同立法，作为打破行政壁垒、实现深度融合的最有效路径。它证明了在现行法律框架下，通过地方人大的协同创新，完全可以创制出具有统一法律效力的跨区域法规。

2.粤港澳模式：“衔接化”的智慧与弹性

与长三角的同构性不同，粤港澳大湾区（以下简称“大湾区”）面临“一国、两制、三法域”的独特挑战。因此，其协同治理的核心并非“统一”而是“衔接”。有学者精辟地区分了“立法协同”与“规则衔接”两个概念，“立法协同”是中宏观层面的整体性制度创制，而“规则衔接”则是微观层面具体条款的对接与兼容[8]。大湾区的实践正是“规则衔接”的生动体现。

在科技创新领域，《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出要构建“开放型融合发展的区域协同创新共同体”[9]。为实现此目标，大湾区并未强求三地法律体系的趋同，而是采取了更为灵活的策略。其一，依托重大合作平台进行“点状突破”。例如，在河套深港科技创新合作区，通过中央印发发展规划的形式，赋予该区域特殊的政策，积极推动与香港园区的协同发展，探索科研人员、物资、资金、信息等创新要素便捷流动机制[10]。其二，聚焦具体制度的“柔性对接”。例如，允许港澳高校、科研机构申请内地科技项目并实现资金跨境使用，探索知识产权证券化试点，推动创业孵化、科技金融等领域的深度合作[11]。粤港澳模式的智慧在于，它承认并尊重制度差异，通过“存异”实现“求同”，以务实的“问题导向”解决要素流动的具体痛点。这对京津冀处理那些差异较大、敏感度较高的领域（如数据跨境流动、金融监管创新）具有重要借鉴意义。它提示我们，协同立法不必追求“一刀切”的统一，可以授权特定区域（如雄安新区、北京城市副中心）进行先行先试，通过“监管沙盒”等方式探索规则衔接的最优路径。

（二）域外借鉴：从国家激励到超国家整合

将目光投向域外，德国、美国和欧盟的经验，分别从国家内部的动态激励、联邦制下的契约合作以及超国家层面的深度整合三个维度，为京津冀的制度设计提供了参照。

1.德国模式：适应性立法的“动态激励”

德国《可再生能源法》（Erneuerbare-Energien-Gesetz, EEG）的演进史，是一部经典的适应性立法“教科书”。EEG的核心目标是促进可再生能源发展，其成功之处在于建立了一套能够根据技术发展和市场变化而动态调整的激励机制。

在立法初期（EEG2000），为了培育新兴市场，法律采用了“固定上网电价”（Feed-in Tariff）模式，即为可再生能源发电提供一个长达20年的、高于市场价的固定收购价格，并保证其优先上网。这一强力保护措施极大地激发了投资热情，促使德国的风电和光伏产业实现了爆发式增长[12]。随着技术成熟、成本下降，为避免过度补贴和市场扭曲，后续的EEG改革（如EEG 2014及之后版本）逐步转向“市场溢价”（Market Premium）模型。在该模型下，发电企业需自行在电力市场上出售电力，政府则根据其技术类型和市场平均电价，支付一笔浮动的“市场溢价”作为补充。这一转变旨在激励发电企业根据市场需求信号来安排生产，从而更好地融入电力市场体系[13]。EEG的立法哲学，即在技术发展不同阶段施以不同强度和形式的激励，并内嵌“自动递减”（degression）机制以持续施加成本压力，对于如何设计京津冀绿色数字技术的财政激励、政府采购、金融支持等条款，具有极强的操作层面的借鉴价值。

2.美国模式：州际合作的“契约”之道

在美国的联邦制体系下，州际契约（Interstate Compacts）是各州解决跨界问题的重要法律工具。根据《美国宪法》第一条第十款第三项，州与州之间经国会同意后可订立协议或契约。一旦获国会批准，州际契约便同时具有“州际合同”和“联邦法律”的双重效力，其法律地位高于普通的州法律[14]。

以《大湖契约》（Great Lakes Compact）为例，该契约由环绕五大湖的八个州共同签订，旨在统一管理和保护大湖水资源，严格限制向流域外调水[15]。该契约的核心机制在于设立了一个由各成员州代表组成的“大湖—圣劳伦斯河流域水资源委员会”（Great Lakes-St. Lawrence River Basin Water Resources Council），作为一个常设的、独立的行政实体，负责监督契约的实施、审议调水申请、协调各方行动并解决争端。这种模式的精髓在于“机构化”，即通过创设一个超越各州日常行政体系的、具有法律人格和实体权力的协同治理机构，来确保协同目标的稳定、专业和高效执行。这为解决京津冀协同立法中程序“赤字”的问题，即建立一个强有力的协同治理中枢，提供了清晰的制度范本。同样，莱茵河保护的成功经验也得益于保护莱茵河国际委员会（ICPR）这一跨国协调组织的有效运作[16]。

3.欧盟模式：双轮驱动的“超国家”整合

欧盟在推动绿色与数字“双生转型”方面的实践，代表了区域一体化的最高形态。其治理模式的核心是“政策规划”与“法律工具”的双轮驱动，并辅以强大的机构和资金保障。政策层面，欧盟委员会通过“数字十年政策计划”（Digital Decade Policy Programme）等战略文件，设定了到2030年在数字技能、数字基础设施、商业数字化和公共服务数字化等方面的具体量化目标，并建立年度合作与监督机制，确保成员国共同推进[17]。法律层面，欧盟通过出台一系列具有超国家效力的法规，如《数字服务法》（DSA）、《数字市场法》（DMA）、《人工智能法》（AI Act）等，为整个单一市场设定了统一的规则基线[18]。在机构和项目层面，欧盟创设了“欧洲数字基础设施联盟”（EDIC）等新的法律框架，以简化和加速多国合作项目的实施，并计划投入数千亿欧元的巨额资金，引导和支持成员国及私营部门对关键领域的投资[19]。欧盟模式的启示在于，区域发展战略必须有强大的顶层设计、制度化的协调机制和坚实的财政保障作为支撑，这为思考京津冀协同治理的终极形态和长远发展路径提供了一个重要的参照系。

（三）小结：迈向“发展型—实验性”协同治理

通过对上述模式的核心要素进行系统性对比，可以发现其对京津冀协同治理的启示（详见表1）。

综合上述域内外案例的比较分析，可以进行一次深刻的理论提升。传统的、以限制污染为目标的“命令—控制”型环境立法，以及长三角等地虽有探索但仍显不足的、主要限于司法协作层面的合作模式，已无法适应发展型绿色数字技术这一高度不确定、快速迭代、跨界融合的新兴领域[20]。京津冀的协同立法必须超越旧有范式，迈向一种全新的治理哲学。本文将这种新范式概括为“发展型—实验性协同治理”。该范式融合了多种治理模式的精髓：借鉴德国EEG的动态激励思想，将促进发展作为立法的首要目标；吸取美国实验主义治理和粤港澳模式的智慧，将监管实验（如监管沙盒）作为应对不确定性的主要方法；学习美国州际契约和长三角一体化的经验，将制度化平台（常设协同机构）作为保障执行的核心载体。这一新范式，旨在为京津冀提供一个既能设定清晰发展框架，又能保持高度适应性与灵活性的法律治理体系，从而在根本上破解前述的立法“赤字”。

四、制度创制：京津冀协同立法条款的体系化构想

基于前文对京津冀立法“赤字”的诊断和对国内外治理模式的比较镜鉴，本部分将聚焦于解决问题，提出一套旨在促进京津冀发展型绿色数字技术协同发展的、体系化的立法条款创制构想。该构想的核心是一个“1+N+X”的立体化协同立法体系，即以“1”部核心的协同促进条例为顶层设计，以“N”部重点领域的专项法规协同为中层联动，以“X”项灵活高效的柔性治理机制为基层对接，从而形成一个多层次、全方位、系统性的制度保障网络。

（一）顶层设计：“1”部核心条例——制定“京津冀发展型绿色数字技术协同促进条例”

为从根本上扭转当前战略融合缺位、核心规则缺失、协同程序失灵的局面，京津冀三地亟需共同制定一部具有统领性地位的纲领性法规——“京津冀发展型绿色数字技术协同促进条例”（以下简称条例）。这部条例应借鉴长三角一体化立法的经验，由三地人大常委会同步推进、同步出台，以确保其在整个区域内的最高法律效力和统一实施。

1.总则部分：确立“发展型”立法原则

条例的总则部分必须旗帜鲜明地确立其“发展促进型”的立法宗旨。应明确规定“发展优先、数字引领、绿色导向、协同共治”的立法基本原则。同时，可借鉴《保护莱茵河公约》的成功经验，将“污染者付费原则”“预警原则”和“可持续发展原则”等国际公认的环境治理准则转化为区域协同立法的指导思想。这不仅为后续的具体制度设计提供了价值基准，也向市场释放了清晰的政策信号，即本区域的立法目标是鼓励和引导而非限制和束缚绿色数字创新。

2.协同治理机构：创设拥有实体权力的“协同委员会”

为根治程序“赤字”，条例的核心制度创新在于设立一个常设的、拥有实体权力的“京津冀绿色数字发展协同委员会”（以下简称“协同委员会”）。该机构应借鉴美国州际契约委员会和莱茵河保护委员会的模式，由三地政府、人大、相关产业主管部门、重点企业、科研机构和法律、技术、经济领域的专家代表共同组成，实行“共商、共建、共享”原则。应通过立法明确授予协同委员会一系列实体性权力，包括但不限于以下几种。一是规划与标准拟定建议权。负责组织编制区域绿色数字技术发展协同规划，并拟定需要三地统一或互认的技术标准、认证目录等，提交三地立法或行政机关审议。二是重大项目联合评审权。对申请享受区域协同政策支持的重大项目进行联合评审，出具专业意见，作为三地政府审批和提供资金支持的重要依据。三是数据共享协调权。负责协调三地数据管理部门，推动公共数据和行业数据的依法、安全、有序共享，并监督区域数据共享平台的运行。四是争议调解权。作为区域内协同事务产生争议的首选调解机构，对三地政府部门之间、政府与市场主体之间的分歧进行专业调解。

3.数据要素共享：构建“负面清单+安全港”制度

针对数据流动的壁垒，条例应创设“数据共享负面清单+数据跨境安全港”制度。除将涉及国家安全、公共利益和个人隐私的敏感数据列入负面清单并实行严格管控外，其余数据在满足脱敏、加密等安全技术要求的前提下，原则上应在三地之间自由流动，特别是在自由贸易试验区，可根据国家和地方相关政策固化协同规则。为促进数据要素的价值释放，可借鉴欧盟“欧洲共同数据基础设施和服务”的理念，由协同委员会牵头，推动建立市场化运作的“京津冀数据信托”或“区域数据空间”，为数据交易和融合应用提供可信赖的第三方平台。

4.标准与认证互认：推行统一的“推荐目录”

为破除技术推广的制度性交易成本，条例应授权协同委员会组织评定并定期发布“京津冀绿色数字技术（产品）推荐目录”。进入该目录的技术、产品、服务应被视为已通过三地的共同认证。应明确规定，对于目录内的项目，三地在政府采购、政府投资项目招标、企业信贷审批、人才引进等方面给予同等待遇和优先支持。这一制度将形成强大的市场激励，引导创新资源向真正优质的绿色数字技术集聚。

5.绿色金融创新：建设一体化的市场与基金

为破解融资难题，条例应从两个层面推动区域绿色金融创新。一是市场建设，明确提出推动建立区域统一的自愿减排量（CCER）或其他类型碳资产的登记、交易与核算中心，提升碳资产的流动性与金融价值。二是基金引导，规定由三地政府共同出资，并吸引社会资本参与，设立“京津冀绿色数字发展基金”。该基金由协同委员会监督，委托专业机构进行市场化运作，专项用于对“推荐目录”内的项目提供优惠贷款、融资担保、股权投资等金融支持。

6.知识产权协同：建立“快保护、促转化”机制

为保护创新成果，条例可根据国家政策规定建立跨区域的知识产权快速维权与联合执法机制。依托协同委员会，设立一个统一的线上侵权投诉和案件移送平台，实现三地知识产权执法部门信息共享、证据互认和协同行动。为促进成果转化，应鼓励龙头企业、高校和科研机构在协同委员会的组织下，构建面向特定行业的“专利池”和“技术转化公共平台”，降低中小企业获取先进技术的门槛和成本。

7.监管沙盒与实验区：赋予有限的“立法豁免权”

为应对技术创新的不确定性，条例应引入“监管沙盒”制度，体现“实验性”治理的精髓。在数字经济创新方面，北京经开区“模数世界”在全国首创了数据“监管沙盒”[21]，现今沙盒认证尚未实现京津冀三地互认，企业跨域复用模型需要重复审核。因此，条款应明确授权协同委员会，可在雄安新区、北京城市副中心、天津滨海新区等有实践基础的重点区域，划定特定的地理或行业范围设立“发展型绿色数字技术监管沙盒”。在风险可控、范围明确、期限限定的前提下，响应政策号召，允许进入沙盒的创新项目（如区域综合能源服务、自动驾驶环卫车队、工业互联网碳管理平台等），在数据使用、市场准入、运营模式等方面，暂时豁免遵守现有法律法规的某些特定限制性规定，为制度创新进行“压力测试”。

上述七个层面为对“京津冀发展型绿色数字技术协同促进条例”核心条款的创制构想（见表2）。

（二）中层联动：“N”部专项法规协同

核心条例的制定是第一步，但其有效实施离不开现有法律体系的支撑与对接。因此，“1+N+X”体系的第二环是在条例的统领下，系统性地推动三地在“N”个重点领域的专项法规中，增设“京津冀协同”专章或衔接性条款。这是一种“由点及面”的立法技术，旨在将核心条例的原则性规定转化为各个具体领域的、可操作的法律规范。例如在三地各自的科学技术进步条例或促进科技成果转化条例中，应明确规定落实条例中关于知识产权协同保护、技术转化平台共建、研发项目联合资助等具体要求。又如在三地正在或计划制定的数据条例中，应专章规定与条例相衔接的跨区域数据流动规则，明确数据分类分级、安全评估、共享流程等具体内容。再如在三地各自的碳达峰碳中和促进条例中，应明确将发展绿色数字技术作为实现“双碳”目标的重要路径，并规定对采用“推荐目录”内技术的企业给予碳排放核算、碳配额分配等方面的政策倾斜。通过上述方式，可以确保顶层设计有效“嵌入”现有的法律框架中，形成强大的制度合力，避免出现“两张皮”现象。

（三）基层对接：“X”项柔性治理机制

法律的生命力在于实施。在“硬法”之外，还需要一系列灵活、高效的“软法”或柔性治理工具作为补充，以降低协同成本、提高治理效率。这是“1+N+X”体系的第三环。具体可借鉴粤港澳和长三角的成功经验，推广以下“X”项柔性机制。之一，推广“示范法”或“标准合同范本”。针对一些尚不具备条件进行统一立法的领域，可借鉴粤港澳的“示范法”建议，由协同委员会组织专家起草发布相关领域的示范性规则或标准合同文本（如数据共享协议范本、技术许可合同范本），供市场主体自愿采纳，通过市场选择逐步形成区域“惯例”。之二，建立“执法案例指导”制度。借鉴长三角的“类案参照”执法经验，由协同委员会定期收集、筛选并发布涉及绿色数字技术领域的典型行政执法案例和司法判例，统一三地执法和司法尺度，增强法律适用的可预期性。之三，常态化开展“联合执法行动”。针对知识产权侵权、数据安全违法、环境污染等跨区域违法行为，建立常态化的联合执法工作机制，由协同委员会统筹协调，三地执法部门共同行动，形成有效震慑。

五、结语

京津冀发展型绿色数字技术的协同立法，是一个交织着技术革命、产业变革与制度创新的时代命题。破解这一命题，绝非对现有法律进行零敲碎打的修补所能奏效，而必须进行一场深刻的法治范式革新。传统的、以应对和解决存量问题为导向的“问题驱动型”协同立法，已难以适应培育和促进增量发展的时代要求。京津冀协同发展正站在从“物理整合”迈向“化学融合”的关键门槛前，其所面临的立法“赤字”，即战略目标的融合缺位、核心规则的供给不足、协同程序的效能不彰，本质上是旧有的区域治理模式面对新质生产力发展需求时的结构性失灵。

通过对长三角、粤港澳、德国、美国及欧盟等国内外区域治理模式的系统性比较分析，本文提炼并构建了一种全新的治理范式——“发展型—实验性协同治理”。这一范式的核心要义在于以促进发展为立法的第一性原则，彻底扭转传统环境规制中重限制、轻激励的思维定式；以制度化平台（即拥有实体权力的协同委员会）为区域治理的核心载体，从根本上解决跨行政区划协同的“程序之困”；以监管实验（如监管沙盒）为应对高度不确定性的主要方法，在风险可控的前提下为创新预留法律空间。在此新范式的指引下，本文进一步提出了一个“1+N+X”的立体化协同立法体系构想。该体系以一部纲领性的“京津冀发展型绿色数字技术协同促进条例”为“1”个硬核，系统性地创制了涵盖治理机构、数据要素、标准认证、绿色金融、知识产权和监管沙盒等领域的关键条款；以“N”部重点领域专项法规的协同修订为中层联动，确保顶层设计能有效嵌入现有法律框架；以“X”项包括示范法、案例指导在内的柔性机制为基层对接，提升治理的效率与弹性。这一制度框架，旨在为京津冀地区提供一个兼具原则坚定性与策略灵活性、统筹长远发展与当下安全、融合中国本土经验与全球治理智慧的法治解决方案。

归根结底，本文所论证的京津冀发展型绿色数字技术协同立法，其意义已远超区域本身。它是一次在超大城市群背景下，如何通过法治创新引领和保障新质生产力发展的深刻探索；是一次在单一制国家内部，如何构建高效、稳定、专业的跨行政区划治理机制的制度实验；更是一次推动中国国家治理体系和治理能力现代化，在全球区域治理竞争中贡献“中国方案”的重大法治实践。当然，本文提出的构想仅是一个起点，诸多深层次问题有待未来进一步研究，如，协同委员会所作决定的法律性质及其司法审查路径为何？监管沙盒中的风险责任应如何科学分配？区域协同立法与国家层面立法的权限边界如何清晰界定？对这些问题的持续追问与解答，将不断丰富和完善区域协同治理的法学理论与制度实践，引领我们稳步迈向一个更加繁荣、绿色、智慧和协同的未来。

参考文献

[1]河北大学国家治理法治化研究中心课题组.京津冀协同立法：回顾与展望——京津冀三省市人大推进协同立法的阶段性总结[R].河北保定：河北大学国家治理法治化研究中心,2019:8.

[2]刘文杰.从民声到民生：推动京津冀协同立法向社会民生领域拓展[J].北京人大,2024(10):24.

[3]孙莹.市政府二○二五年安排29项立法项目[N].北京日报,2025-04-28(1).

[4]European Commission. Green digital sector[OL].(2025-07-04).https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/green-digital.

[5]Prime Minister of Japan and His Cabinet. Regula-tory Reform Promotion Council[OL].（2025-07-04）https://japan.kantei.go.jp/98_abe/actions/201804/_00034.html.

[6]重庆市人民代表大会制度研究会.新时代区域协同立法的路径研究[OL].(2021-09-07).https://www.cqrd.gov.cn/site/article/1211408561073917952/web/content_1211408561073917952.html.

[7]沈剑荣.关于《江苏省促进长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展条例（草案）》的说明[OL].（2024-03-29）.https://www.jsrd.gov.cn/qwfb/bgsm/202403/t20240329_569364.shtml.

[8]叶海波，相梦垚.粤港澳大湾区立法协同的实践审视与体制机制创新[J].深圳社会科学,2024(3):28.

[9][11]粤港澳大湾区发展规划纲要[OL].(2019-02-18).https://www.gov.cn/zhengce/2019-02/18/content_5366593.htm#1.

[10]孙飞，陆芸，李寒芳，谢妞.粤港澳大湾区加快科创协同发展[N].经济参考报,2023-11-28(5).

[12]German Renewable Energy Sources Act[OL].（2025-07-04）.https://en.wikipedia.org/wiki/German_Renewable_Energy_Sources_Act.

[13]Thilo Grau,Karsten Neuhoff,Matthew Tisdale.Man- datory direct marketing of wind power increases financing costs[J].DIW Economic Bulletin,2015(21):283-289.

[14]Interstate Compacts:An Overview[OL].（2025-07-04）.https://www.congress.gov/crs-product/LSB10807.

[15]Mark Squillace.Rethinking the Great Lakes Comp-act[J].Michigan State Law Review,2006:1347-1374.

[16]世界银行东亚和太平洋地区可持续发展局.中国突发水污染事件的预防和应急响应[R].世界银行报告，2007:10.

[17]European Commission. 2030 Digital Compass.the European way for the Digital Decade[OL].(2021-03-09).https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52021DC0118.

[18]European Commission. Realising Europe's DigitalDecade[OL].（2024-11-28）.https://ec.europa.eu/commission/presscorner/api/files/attachment/879953/4%20Digital%20Decade.pdf.

[19]European Commission. Policy Programme: Path to the Digital Decade - Questions and Answers[OL].（2023-01-09）.https://ec.europa.eu/commission/presscorner/api/files/document/print/en/qanda_21_4631/QANDA_21_4631_EN.pdf.

[20]李传轩.创新长三角区域环境司法协同机制[OL].(2025-01-21).https://cssn.cn/skgz/bwyc/202501/t20250121_5838934.shtml.

[21]张洽棠，付朝欢，杜壮.活力中国调研行|“监管沙盒”与数字创新共舞亦庄[OL].(2025-06-18).http://www.chinadevelopment.com.cn/xc/2025/0618/1948395.shtml.