内容摘要：立法法赋予设区的市地方立法权后，省市围绕相似领域进行“同题立法”成为一种普遍的现象。为避免“立法被动”“重复立法”或“同质化立法”等问题，在有限的立法空间内，设区的市应当精准发力。在立法理念上应明晰角色定位，恪守谦抑，审慎评估立法必要性，防止被动立法和资源浪费。在立法内容上必须强化问题与需求导向，紧扣当地实际情况与群众急难愁盼诉求进行创新性立法，确保法规“立得住、行得通、真管用”。在立法程序与机制上，通过优化立法调研方式、建立“重复比例量化和退回”制度等提高立法精准性与科学性，助推地方立法提质增效。

关键词：设区的市立法；同题立法；立法质量；立法创新

法治是国家治理的重要基石，地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分,是国家立法的重要补充，把握地方立法规律、提高地方立法质量已成为新时代地方立法的使命[1]。2015年，立法法赋予了设区的市地方立法权，明确地方立法权限和范围，为地方特色立法和精准立法提供了条件。在立法过程中，难免出现省市“同题立法”的现象。“同题立法”区别于“同质立法”，既包括同一主题下设区的市的立法创新，也包括设区的市的重复和同质立法。近年来，设区的市积极行使立法权取得了一定的成效。然而，在实践中也暴露出设区的市立法体例内容与省级立法体例、内容高度重复等诸多问题，阻碍了设区的市地方立法质量的提高。针对省市“同题立法”背景下设区的市立法困境问题，国家在政策方面也给予了回应。《法治中国建设规划（2020—2025）》把“有立法权的地方应当紧密结合本地发展需要和实际，突出地方特色和针对性、实效性，创造性做好地方立法工作。健全地方立法工作机制，提高立法质量，确保不与上位法相抵触，切实避免越权立法、重复立法、盲目立法”，作为地方立法质量提升的重要目标。2023年修正后的立法法第八十二条第四款再次确认了“地方性法规一般不作重复性规定”。

在学界，各学者对设区的市的立法研究主要集中于设区的市的立法权限与运行机制以及立法特色方面。虽然有部分学者也关注了“央地立法”的重复、抄袭问题，以及设区的市之间的同质立法问题，但对于在同一主题下，设区的市的立法与省级立法的重复等问题却没有引起足够重视。这不仅凸显出有关设区的市的立法理论缺陷，也直接导致了立法资源的浪费、立法功能的弱化以及特色立法的淡化。因此，有必要检视“同题立法”背景下设区的市的立法现状，分析其成因，探索创新路径，以推动设区的市高质量立法，助力地方经济高质量发展。

一、省市“同题立法”背景下设区的市的立法约束与空间

在省市“同题立法”背景下，设区的市的立法存在一定的约束性和可能性。“约束性”不仅表现在立法法对设区的市的立法权限设置，也表现在省级立法的先占效应、“不作重复立法”的一般规定以及“不抵触原则”的严格要求。“可能性”是从地方立法的功能角度来看的，设区的市的立法存在一定的细化空间和补充空间。

（一）设区的市的立法约束

1.省级立法的先占效应

地方立法的权限有限，其在形式上必须严格受制于其法源地位和地方立法权限[2]。而立法法赋予省级的立法权限决定了省级立法的先占效应。在这种情况下，省级层面的立法通常会先于设区的市的立法。从立法必要性来说，设区的市在选择立法项目时应当注重避免模仿式立法频现，从而导致立法后难以获得适用等立法质量不高的问题[3]。立法项目的必要性首先体现为设区的市所制定的地方性法规与省级立法的合理分工。在省市“同题立法”背景下，省级地方性法规等上位法的效力覆盖到设区的市，是设区的市开展市域治理的重要依据。具体来说，如果省级层面的立法已经能够满足设区的市管理工作的预期目标，并且在本市的实际管理中，不存在需要结合地方特殊性进行补充规定的需求，那么设区的市就没有必要再将该项目纳入年度立法计划。反之，如果某一事项尚未有省级地方性法规加以规范，而设区的市在市域管理过程中，又确实存在通过立法进行试验性探索或创制性规范的需求，那么在确立相关立法项目时，就必须确保其具备必要的实质内容，避免出现“换汤不换药”的情况。

2.“不作重复性规定”的一般要求

“不作重复性规定”是立法法对地方性法规与上位法之间纵向关系的要求。在省市“同题立法”背景下，设区的市应当着力避免与省级法规重复。具体来说，一是当省级立法已经对某一事项作出明确规定时，设区的市就无需再对该事项进行规定，在实际适用过程中直接依据省级立法即可。二是对于省级法规中已经明确的规定，设区的市的法规不应再设置重复内容，而是要结合本地实际情况，对相关规定作出进一步的细化阐释或补充完善。

此外，立法法第七条第二款还从更为宏观的层面对所有立法活动设定了一项基本准则，即法律规范必须做到明确、具体，同时具备针对性和可执行性。也就是说，不能简单地认为只要上位法的规定不够明确，地方立法就可以对其进行重复规定，那些不符合地方实际需求、违背明确性与具体性要求的重复内容，同样属于立法法中“不作重复性规定”所禁止的范畴。

3.“不抵触原则”的严格规定

“不抵触原则”为设区的市开展地方立法划定了一条绝对不可逾越的红线。不抵触原则包括法权、法意与法条等三个层级的不抵触。具体来说，法权不抵触是指地方立法不得触碰国家保留立法权的领域，必须在国家划定的权限范围内进行；法意不抵触指地方立法不得与上位法的基本原则及精神相违背；法条不抵触指地方立法关键术语的表述不得与上位法相抵触[4]。立法法赋予设区的市立法权限，概括来说包括实施性立法、创设性立法等。一般而言，实施性立法都存在相应的国家上位法。因此，设区的市在进行实施性立法制定过程中，不得违背省级法规等上位法的规定。在一般情况下，创制性立法不存在相应的国家上位法。这里需要注意的是，地方立法遵循“不抵触原则”不是追求条文完全一致，而是在遵守国家专属立法权、符合上位法原则精神、遵循法理的基础上进行优化、细化或者补充。因而，设区的市在进行创制性立法时，依然需严格遵循“不抵触原则”，即不得就国家立法保留事项作出规定，不得违反上位法的原则与精神。

（二）立法创新的可能性空间

1.细化空间:“原则性”条文转为“具体性”规定

同一省份内各个设区的市在地域特色、经济发展水平、社会文化状况等方面存在显著差异，而省级人大在立法时通常从宏观角度出发，难以全面兼顾具体、细微的立法事项。基于此，设区的市可以通过实施性立法填补“原则性规定”与“具体实践”之间的空白。具体而言，设区的市可以围绕上位法设定的权利、义务等内容，结合本行政区域的实际情况，将省级立法中的原则性规定以及指引性规定转化为具体、明确、可操作的条文。这种从“宏观指引”到“微观落地”的转化，不仅让法律条文从纸面上的原则变成实践中的细则，更能将省级立法的“共性要求”与本地的“个性需求”紧密结合，精准回应地方治理的痛点。以垃圾分类为例，各个城市的垃圾产生量、处理能力、居民生活习惯等存在差异，设区的市可以结合省级法规，制定符合本地实际的垃圾分类标准、投放方式、处理流程等具体规定，使垃圾分类工作更具针对性和实效性，从而提高立法的操作性与精准性，切实解决地方实际问题。

2.补充空间：特殊问题特殊立法

地方立法的另一个功能是对上位法的补充功能，这也为其立法提供了创新空间。“不作重复性规定”的核心要义在于避免地方性法规与中央立法在内容上的简单复刻，推动地方立法资源向更具地方特色、更能回应实际需求的领域倾斜。这一原则并非否定中央立法的统领性，而是在维护国家法制统一的前提下，引导地方立法找到与中央立法的“差异化发展空间”，形成上下联动、各有侧重的立法格局[5]。在省市“同题立法”背景下，设区的市面临着不断涌现的新情况、新问题，这为其开展创制性立法提供了契机。设区的市可以紧密结合本行政区域内出现的新问题，深入调研实际需求，开展具有创新性的立法实践。在一些民族地区，独特的民族文化、风俗习惯和社会发展需求使得其立法工作具有特殊性。民族地区的设区的市应立足自身民族特色，开展具有本民族特色的立法。

综上，在省市“同题立法”背景下，设区的市通过合理利用细化空间与补充空间，能够制定出更具针对性、实效性和特色化的法规，从而推动地方立法高质量发展。

二、省市“同题立法”背景下设区的市的立法实践现状及反思

（一）立法实践现状

1.立法被动

由于过度依赖于上位法的指引，设区的市的立法缺乏在地方治理创新基础上进行先行立法的前瞻性，整体的风格呈现较为被动、保守的状态。同时，某些立法与该市实际情况严重脱节，出现了大量“形式”立法。当前，多数设区的市在立法项目的选择与推进上，普遍呈现出“跟随式”特征，即以省级立法为“风向标”，省级层面率先针对某一领域制定地方性法规后，设区的市才被动启动同类立法项目。如《江西省献血条例》在2023年被列为重点调研项目，2024年7月25日在省十四届人民代表大会常务委员会第十次会议上通过，并于2025年1月1日起正式实施。江西省赣州市在2024年也将《赣州市献血条例》列为重点调研项目。此种立法方式有利于避免“抵触上位法”的风险，但是也直接导致了“同题立法”，容易产生重复立法，制约了设区的市在地方治理创新中的主动性。同时，部分设区的市没有深入当地实际，为了响应上级政策而立法。如，为了配合全国卫生城市考核，江西萍乡、新余和鹰潭都制定了爱国卫生工作条例。

2.内容同质化严重

实施性地方立法的目的就是把相对原则和粗线条的国家法律细化，对上位法进行“拾遗补缺”，使其更符合地方特色，增强可操作性。遗憾的是，许多设区的市在立法时没有充分调研本行政区的实际情况，只是对上位法的无意义重复。诚然，设区的市以省级立法为指引制定年度立法规划，一定程度上能够保证省市立法统一以及立法的科学性，同时能够避免“抵触上位法”。同一省份的各市地域状况、文化特色等大不相同，但实践中设区的市在制定某一主题的法规时大都模仿省级立法，对本行政区域内的特色挖掘不足。具体来说，包括省市级的立法内容以及各设区的市之间的同质化。

设区的市的法规内容与省级法规存在不必要的重复。一是立法文本表达的完全或基本相同。二是将省级法规文本进行拆分重组，这种做法看似与上位法不同，但实际上并没有法律规范意义上的变化。在将上位法条文颠倒顺序、重新排列组合的过程中，伴随着对某些具体词语的同义词替换，难免让人觉得有对上位法不够尊重的嫌疑，在一定程度上损害了上位法的权威[6]。

由此导致的后果是有的“同题立法”在审议过程中被叫停，有的在实施过程中成效不足，有的甚至被废止，造成了立法资源的浪费，也使得一些严重的社会问题被搁置，陷入了“无法可依”的状态。

3.体例结构同型化

体例结构同型化主要表现在立法体例结构的形式相似。2015年至2025年，江西省现有的161部设区的市地方性法规体例基本上采用“条例”形式，而较少采用“办法”“规定”等形式。其中，90.7%的采用条例形式，8.7%的采用规定形式，0.6%的采用办法形式。如，上饶市、九江市、吉安市、宜春市、萍乡市、景德镇市这6个设区的市的地方性法规均为条例，只有鹰潭市人大常委会制定了1部办法。设区的市在立法实践中，若过度依赖“条例”这一形式且缺乏精准定位，很容易陷入“为立法而立法”的误区，导致法规内容与上位法出现不必要的重叠，甚至充斥着空洞的原则性表述，严重影响立法质量。

各设区的市之间的法规章节结构也存在同质现象。以“文明行为促进条例”为例，依据章节框架逐步深入探究，我们发现各条例基本采用了“总则—基本规范—具体行为—法律责任—附则”的框架，这种框架几乎已经成了立法者套用的公式。仅有极少数设区的市以“总则—文明规范—不文明规范—保障与促进—法律责任—附则”进行建构，表面上看，这种结构通过单独列举“不文明规范”强化了行为指引的针对性，增设“保障与促进”章节突出了政府与社会的协同责任，似乎体现了差异化思考，但仔细对比条文后发现各条例内容表达大体相同。当地方立法者习惯于套用现成框架、复制共性内容时，便会弱化对本地问题的深度调研与个性化思考，不再主动挖掘具体而微的治理痛点，导致立法过程简化为“填空式”操作，使地方立法逐渐偏离“解决实际问题”的核心目标，沦为徒具形式的“文本游戏”。

4.创新性立法匮乏

习近平总书记对地方立法作出重要指示: “地方立法要有地方特色……关键是吃透党中央精神，从地方实际出发，解决突出问题。”[7]地方特色作为地方立法的基本遵循，是保障和衡量地方立法成效的关键因素。在省市“同题立法”背景下，其要求设区的市在立法过程中应立足本地实际，全面把握本地特点和规律，确保立法与实际情况相符[8]。经实证分析我们发现设区的市在立法过程中缺少“特色”立法，在选题上，大部分设区的市是为了立法而立法，或是达到上级提出的各项要求，或是响应国家政策，没有结合本行政区域的实际情况。“同题立法”不是立法题目相同，而是立法主题相同。各地区不同的地域文化及经济发展状况为设区的市的创新性立法提供了现实条件。但是，各设区的市的立法大都盲目跟随省级立法，主要集中在城乡建设与管理方面，而生态文明建设、历史文化保护等方面少有立法。另外，在条文设计方面，立法者没有对当地的具体实践进行经验总结，而是直接照搬省级立法或者其他城市的立法，所立之法不符合地方具体实际，大大降低了法规的可操作性。

（二）成因反思

1.省级“立法监护人”色彩明显

省级人大常委会在设区的市的立法中充当“立法监护人”的角色，这一角色通过立法批准、事项控制、节奏调控及事后备案审查等多个环节得以体现。在立法批准程序方面，设区的市制定的地方性法规并非一经通过即可生效，必须报省级人大常委会批准后才能施行，且省级人大有权改变或者撤销其常委会批准的“不适当”的设区的市的地方性法规。在立法事项方面，设区的市“立法事项范围控制”试图将设区的市的立法权限定在法律明文规定事项范围之内，以防止地方立法在“事务权限”上“越位”。在立法节奏控制方面，授权省级人大常委会综合考虑经济社会发展情况以及立法需求、能力等因素，确定设区的市开始制定地方性法规的“具体步骤和时间”，以防止大量立法主体的一哄而上而导致“立法泛滥”“重复立法”等问题[9]。在“事后”备案审查程序方面，设区的市制定的地方性法规由省级人大常委会报全国人大常委会和国务院备案，并对其进行合法性审查。

但是，在实践中，部分省级人大常委会存在过度干预或提前介入设区的市立法过程的现象。比如在法规草案起草阶段就频繁“指导”，甚至直接修改核心条款，导致地方立法沦为“省级意志的翻版”。这种做法显然偏离了法律设定审批权的初衷。尽管我国现行法律赋予了省级人大常委会对设区的市地方性法规审批权，但这一权力是有法定界限的。这种审批权是一种立法监督权，而不是立法决定权，是对设区的市地方性法规本身进行“结果监督”而不是对全过程进行“过程监督”[10]。设区的市在拟定立法计划、法规草案的起草审议、调研论证听证等方面，都涉及了省人大常委会的“提前介入”。“介入”超过一定的限度就会变成“过度干预”。过度的干预一定程度上会妨碍设区的市行使立法权，使其陷入被动立法的境地，导致立法权流于形式。

2.项目来源单一

设区的市年度立法计划作为本市立法工作的重要指引，承载着规范地方治理、回应民生诉求、推动经济发展的重要使命。从理论设计而言，其应当涵盖公民、社会团体、政府部门等广泛主体的立法建议，体现制定、修改与废止等立法全过程的多样化需求。但是在实际运行中，各设区的市年度立法计划的项目来源与项目类型均较为单一，纳入市级年度立法计划的项目大多数由政府部门提交或申报，不仅社会公众参与程度低，人大、其他国家机关或者社会团体的参与比例同样很小[11]。部分市区在制定立法计划时，未能立足本地实际情况与特色需求，盲目跟风热门立法领域或者简单模仿省级立法项目，没有满足当地立法需求。上述问题容易导致立法选题范围狭窄，立法内容同质化严重。

3.立法者从众心理的“路径依赖”

诺思认为，“路径依赖”类似于物理学中的惯性，事物一旦进入某一路径，就可能对这种路径产生依赖[12]。受制于长期的中央高度集权的立法传统，一直以来地方立法存在模仿和依赖中央立法的习惯，从而形成了路径依赖。从制度设计层面来看，立法法在对“不作重复性规定”进行定量时，使用的是“一般”二字。也就是说，“不作重复性规定”是地方立法在制定地方性法规时应当遵循的一般规定，如确实需要是可以重复的，不是禁止重复立法。这一规定虽旨在保持法律体系的统一性，但也在客观上为地方立法的重复性提供了制度依据。从立法实践层面来看，全国人大作为最高的立法机关，其积累的立法经验和形成的立法范式具有权威性和示范效应。地方立法机关在制定法规时，往往将全国人大的立法主题、内容框架和结构设计作为标准参照，认为遵循这一模式能够有效规避立法风险。这种“求稳怕错”的心态，进一步强化了地方立法对上位法的模仿倾向。在省市“同题立法”的背景下，由于多数设区的市立法起步较晚，立法者普遍缺乏经验，在制定地方性法规时自然将省级立法作为可资借鉴的现成模板。这种对上位法的路径依赖，导致地方立法呈现出明显的同质化特征，难以充分体现地方特色和实际需求，制约了地方立法效能的发挥。

4.立法调研活动形式化

“没有调查，就没有发言权”。作为立法活动的根基，立法调研若缺乏对本地区的深入洞察，就难以深切回应人民群众的急难愁盼。当前设区的市的立法调研活动普遍存在深度不足、调研报告质量不佳等问题，直接削弱了立法的实践基础，进而导致重复立法等弊端频现。具体而言，部分地方对“为何调研”的核心目标把握模糊，往往将调研视为立法流程中的“程序性环节”，而非夯实立法科学性的关键前提。在调研过程中，有些单位为应付监督检查，随意选择易召集的代表参与调研或者随意选取易于调查的地方进行走马观花似的调查；有些地方将收集的其他城市相关立法或者网上的二手资料作为主要调研成果，结合本地实际不够，另外，调研成果的转化应用尚且不足。一些调研报告虽然堆砌了大量数据和案例，却缺乏对本地问题的深度分析，既没说清“本地现状是什么”，也没论证“为何需要立法”，更没提出“针对性的解决方案”，反而变成了“其他城市经验汇编”。这些做法使得调研流于形式，导致地方立法同质化现象严重，创新性立法也难以呈现。

三、省市“同题立法”背景下设区的市的立法创新思路设想

对于省市“同题立法”背景下设区的市的立法的困境，应当秉持依法立法、民主立法和科学立法的理念，从明确立法者角色定位及价值取向、强化问题与需求导向、程序与机制创新等方面着手，探索立法创新思路。

（一）明确角色定位与价值取向

我国幅员辽阔，区域差异显著，客观上决定了区域立法需因地制宜。基于此，我国在坚持法制统一的基础上，充分尊重地方特殊性，给予地方一定的立法权，以有效解决地方事务。在地方立法过程中，省级人大与市级人大应当明确自己的角色定位与价值取向，科学行使立法权。

1.明确角色定位

在省市“同题立法”背景下，为避免重复立法，省级和设区的市的立法主体应当明确自己的角色定位，构建权责分明、协同有序的立法格局。一方面，省级人大常委会应精准把握“立法监督人”的角色定位，厘清“立法监督权”与“立法决定权”的本质区别。在监督过程中，为防止“提前介入”异化为“过度介入”，可以考虑引入“被动介入”的原则，即省、自治区人大常委会应设区的市的地方立法者请求才介入。如，就同一立法事项，如果设区的市制定某项地方性法规，省级人大也制定，可能存在设区的市法规通过后不久因与省级地方性法规冲突又必须进行修改，出现浪费立法资源的后果[13]。因此，在市级人大确定立法项目规划时，可以请求省级人大介入，以协调沟通是否将该立法事项纳入立法规划。另一方面，上下级人大常委会之间是监督与指导关系而不是领导与被领导关系，市级人大应当保持自己的立法独立性与自主性，在恪守“不抵触上位法”的刚性原则基础上，积极发挥立法能动性，结合本地实际需求与治理特色，主动开展创制性立法实践，填补上位法未覆盖的具体事项，实现省市立法的差异化互补，提升地方立法的精准性与实效性。

2.秉持立法谦抑理念

从制度设计来看，立法法赋予设区的市地方立法权是为了满足设区的市作为相对独立的主体对于法治的个性化需求。正如学者章剑生所说：“在中央统一领导体制下，地方是中央一体化统治下的主体，有服从中央统一领导的义务。与此同时，地方又是一个具有相对独立利益诉求的主体，且这种相对独立的利益诉求并不一定都与中央一致。”[14]因此，设区的市在行使立法权时，必须立足本行政区域实际需求。在选择、确定立法项目时，先要认真论证已有省级立法或其他上位法的规定及其执行情况，相关法律规范及社会规范能否解决本地方治理问题，对相同领域和事项的重复立法是否能够实现本地方治理成本最小、收益最大的目标等。在省与设区的市之间的立法权限界分尚不完全精准明晰的情况下，设区的市的立法机关更应秉持谦抑理念，严格遵循地方立法执行性、补充性的角色定位，避免与省级立法的重复、冲突与抵触，影响法制统一。

（二）强化问题与需求导向

习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。”为避免在省市“同题立法”背景下的立法重复与同质问题，需坚持以人民为中心，强化问题与需求导向。

1.强化问题导向

相对于中央而言，地方立法处在社会主义法治建设的第一线，更接地气，与公众有更直接的联系，更能抓住本行政区域内的本质问题。然而，实际上大部分设区的市都依赖和模仿省级立法，忽视了本行政区域的实际问题和群众需求，不仅使群众的利益不能得到满足，而且加重了地方立法的形式化，背离了设区的市的立法权设立的初衷。如果设区的市的立法不能解决省级和中央立法所无法解决的问题，那么设区的市的立法也就没有存在的必要。这要求设区的市在“同题立法”背景下，必须强化问题导向，精准对接省级立法的制度“留白”与“接口”，立足本地实际需求，始终坚守人民主体地位，将“为人民立法、靠人民立法、立人民需要的法”的理念贯穿立法全过程。

2.以人民需求为指引

要破解同一主题下的立法重复问题，设区的市的立法主体必须坚持从本地实际出发，进行特色立法。特色立法的本质是创新性立法，其要求解决地方人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。设区的市在立法时应当践行全过程人民民主重大理念，构建多元化民意表达机制，通过举行立法座谈会、论证会、听证会以及线上立法建议征集活动等“线上+线下”融合模式，全方位拓宽公众参与立法的路径。要严把代表“入口关”，提升代表的素质，确保选出能代表人民、具备履职能力的代表。同时要建立立法项目代表联系制度，推动代表常态化联系选民、收集立法民意，并通过监督激励机制和履职保障措施，确保民意有效转化为立法的宝贵资源，避免立法项目来源单一与立法内容重复。

（三）程序与机制创新

除了立法理念和领域创新外，还需要增强科学立法的理念，进行程序与机制创新。“科学立法”构成地方立法程序与机制的合理性指导，地方立法程序与机制设计必须避免立法重复问题，以达到和实现节约立法资源并提升立法质量的目的[15]。

1.优化立法调研活动

调研是立法工作的传家宝，是决定立法质量的基础环节。在省市“同题立法”背景下，设区市通过优化立法调研活动，可以使立法者紧密结合本地实际，以问题为导向，把地方立法与本地发展定位结合起来、与解决本地特殊的社会问题结合起来，制定具有鲜明个性和地方特色、能够解决实际问题的法规，避免地方特色不足的“盲目性立法”和“重复性立法”，提高立法效能[16]。针对当前设区的市的立法调研活动存在的问题，可以通过以下途径持续优化。首先，建议各省级人大要明确规范调研事项与调研方式，避免立法调研流于形式。调研的随意性很大程度上来源于限定调研事项的规范缺位，制定明确的规范能够为后续调研活动开展提供明确方向。调研规范包括细化、明确调研的环节和类型，明晰组织实施的各个环节和具体细节，以及对调研各环节的重点作出强制性和指导性规定。目前，《河南省地方立法条例》《甘肃省地方立法条例》等都有关于立法调研的规定。其次，要推动立法调研方式的创新升级，打破单一化、模式化的局限，构建多元融合的方法论体系。在调研中，既要注重文献调查、实地考察、座谈讨论、论证听证等传统方法的应用，又要强化定量研究的精准支撑，通过抽样调查、问卷调查量化公众态度与行为数据，依托网络调查拓宽意见征集的广度，让抽象问题转化为可分析、可验证的具体指标；更要注重综合方法的系统运用，以系统研究思维梳理立法事项涉及的利益关联与实施链条，引入跨学科视角整合法律、经济、社会等多领域智慧，避免陷入“头痛医头”的片面性。最后，要提升调研报告的质量，关键是要重视运用实证研究的方法。要以社会事实的互动关系为研究对象，运用定性、定量分析方法发现社会运行规律，在掌握客观规律的基础上起草规范文本，进行规范化的权利义务分配[17]。

2.建立“重复比例量化和退回”制度

“重复比例量化和退回”制度主要作用于立法起草环节，核心在于精准识别与规制立法草案中对上位法的重复性表述。目前，已有部分省级人大出台该制度，如山西省人大常委会出台了《关于制定实施性法规的若干规定（试行）》，该规定建立了法规条文标识制度和法规草案重复上位法比例量化审查和退回机制，对重复上位法的条文作出专门标识，便于常委会组成人员审议；对重复上位法的内容达到整部法规内容百分之五十以上的，可以退回起草部门作进一步完善[18]。在实践中，严格执行“重复比例量化和退回”制度，能有效遏制立法提案主体“照搬上位法”的路径依赖，推动立法工作向创新性、实用性方向发展。但需要明确的是，地方立法既要遵循“不抵触”原则，也要确保自身逻辑完整、体系严密。若为片面追求原创性而破坏法规内在结构，反而会削弱其实施效能。因此，在落实该制度时，需建立科学的统计分析机制，结合不同领域立法特点与实际需求，差异化设置重复比例阈值，确保制度设计既符合立法规律，又具备现实可操作性。

在我国地方立法实践中，省市“同题立法”并非简单的立法复刻，而是在共同立法主题下，结合不同层级、不同区域的实际情况进行的差异化探索。也就是说，设区的市仍然具有较大的立法创新空间，这与“同质立法”“重复立法”等缺乏特色、流于形式的低质量立法有着本质区别。但实证分析发现，设区的市在“同题立法”过程中普遍存在立法被动性、内容同质化、体例结构同型化、创新性立法匮乏等困境，不仅浪费了立法资源，而且背离了地方立法权设立和扩容的初衷。设区的市作为地方立法体系中连接省域与基层治理的关键环节，其立法质量直接关系区域治理效能的发挥。因此，设区的市开展“同题立法”时，必须牢牢立足本地的社会治理难点和群众需求，在立法理念、立法内容及立法程序上进行创新，以实现高质量立法目标。

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